习近平总书记在党的二十大报告中提出“健全碳排放权市场交易制度”。建设全国碳市场和利用市场机制控制温室气体排放是贯彻党中央国务院决策部署、推动绿色低碳发展的重大制度创新实践。2021年7月16日，全国碳市场正式上线运行，首批纳入电力行业，覆盖了我国40%以上的化石燃料燃烧产生的二氧化碳排放，成为全球规模最大的碳市场。由于我国碳市场处于初期起步阶段，面临不少问题和挑战，需要通过更长时间的市场探索和更多的市场主体参与，不断完善碳市场建设。

为更好地发挥市场机制作用，中电联在长期参与全国碳市场建设的基础上，组织完成了“发电企业在全国碳市场运行情况调研”报告，提出了相关建议，供政府决策和企业发展参考。

发电企业碳交易工作成效

政府部门高度重视全国碳排放权交易市场建设，积极稳妥推进制度体系、技术规范、基础设施建设、能力建设等各项工作任务，形成了“配额分配—数据管理—交易监管—执法检查—支撑平台”一体化的管理框架。经过一年多的运行，总体来看，全国碳市场基本框架初步建立，价格发现机制作用初步显现，企业减排意识和能力水平得到有效提高，促进企业减排温室气体和加快绿色低碳转型的作用初步显现。

全国碳市场整体运行平稳。截至2022年10月28日，累计成交量1.96亿吨，其中，第一个履约期成交量1.79亿吨。成交均价43.93元/吨，其中第一个履约期的成交均价为42.85元/吨。累计成交金额86.0亿元，其中第一个履约期成交额76.6亿元。全国碳市场以大宗协议交易为主，占80%以上。第一个履约期履约完成率99.5%，其中，央企履约完成率100%。

碳减排和碳交易认识显著增强。从开立账户、核算核查、配额测算、配额分配到上线交易和清缴履约的全过程，发电企业对碳市场、碳交易的全链条管理有了更加全面的认识，并切身感受到碳市场对企业经营、管理的意义和影响。

煤电清洁高效利用持续推进。推动存量煤电节能改造、供热改造、灵活性改造，淘汰低效率落后煤电机组，促进能效水平进一步提升。本次调研的100多家电厂案例，2021年单位火电发电量平均二氧化碳排放量862克/千瓦时，同比下降1.3%，降幅比行业高0.8个百分点。

碳排放管理效能进一步提升。制度体系建设逐渐完善。制定碳交易管理制度，明确各级单位碳交易工作职责，加强统筹管理，理顺工作流程。数据管理日趋规范。企业认真执行数据质量控制计划，加强碳排放数据体系化、标准化、信息化管理，进一步提升了碳排放数据的精细化、准确化、规范化。本次调查的五大发电集团和九家地方电力集团企业碳元素实测率从2018年的50%左右提高到2021年的100%。

减排成本降低渠道进一步拓展。首个履约期允许企业使用CCER(国家核证自愿减排量)抵销5%的应清缴配额量，有利于降低单位发电量碳排放强度和控排企业履约成本，对新能源快速发展、增加新能源企业效益发挥了一定作用。另外，碳资产管理为企业低碳转型带来机遇，对未来吸引资金技术投入到节能减碳、新能源方面起到重要作用。

低碳技术创新步伐进一步加快。探索开展低碳技术研发与实践，坚持技术引领，加大大规模低成本碳捕集、封存与利用技术研发、示范与应用，实现可持续减污降碳。

全国碳市场运行存在的问题

中国碳市场建设的长期性和复杂性，决定着全国碳市场建设不可能一蹴而就，而是一个不断发展完善的长期工程，这就要求完整、准确、全面贯彻新发展理念，统筹好发展和减排、整体和局部、短期和中长期的关系，分阶段、有步骤地推进碳市场建设。通过调研，从发电行业第一年参与的情况以及电力企业普遍反映的情况看，全国碳市场(发电行业)存在的主要问题如下：

一是配额分配过紧为火电企业带来更大经营压力。目前我国正处于规划建设新型能源体系的进程中，大量新能源接入电网后，由于新能源的随机性、波动性，使火电机组面临更高的调峰要求。在现行市场形势下，煤价长期高位运行、利用小时数偏低，煤电企业大面积亏损，且配额成本在电价中难以有效疏导至用户，配额分配过紧会为火电企业带来更大经营压力。基准线的收紧尺度和更新时间尚不明确。碳市场政策缺乏连续性，市场无法形成稳定预期，企业难以决策，容易导致市场流动性不足，增大企业履约难度。基准线设置应进一步突出正向激励作用。目前配额基准线设置在鼓励先进机组的同时，兼顾了小机组和特殊机组的生存需要，但对大容量、高参数、低排放和深度调峰机组的正向激励作用不够。如，600兆瓦机组整体配额不足;燃气机组配额激励不足;配额分配方案的负荷率修正系数仅对纯凝机组适用，会出现部分大容量机组因供热量较小导致相比纯凝状态下配额减少的问题。碳市场覆盖范围相对单一。全国碳市场首个履约期仅纳入发电行业，由于单一行业内的企业在技术水平、要素结构、风险因素等方面较为相似，导致碳市场存在潜在的结构性风险，不利于全社会低成本减排的碳市场目标实现。

二是基于碳实测的核算法难以应对我国燃煤电厂煤质不稳定的客观情况。与欧美电厂来煤稳定且运行期内基本采用设计煤种的情况不同，我国燃煤电厂燃烧混煤是常态，检验结果仍然是对实际碳含量的统计推断。核查环节未充分发挥应有作用。据企业反映，第三方机构缺乏专业性，也或因核查费用普遍不高等原因导致核查“走过场”，影响核查应有作用的发挥，企业数据质量未能全面得到提升，且增加管理环节。数据质量管理有待加强。从中电联对发电行业碳排放数据的分析情况看，重点排放单位的碳排放核查报告、核查结果存在单位热值含碳量检测不规范、数据计算有误、供热比计算有误、排放报告编写错误等质量问题。

三是CCER抵销机制尚未明确。目前政策已经明确碳市场第一个履约周期可将CCER用于抵销。但未来CCER抵销机制的走向尚不明确，影响企业交易决策。另外，CCER开发自2017年暂停至今，经过全国碳市场第一个履约周期，市场上的CCER供给量已远低于需求量。

相关建议

政策机制层面

尽快出台《碳排放权交易管理暂行条例》。规范碳排放监测、报告、核查和监管的行为，明确各主体责任，对失信行为加大处罚力度。

尽快扩大全国碳市场覆盖范围。从国家层面综合考虑各行业减排空间和发展空间，统筹设定碳市场不同行业控排目标。尽快纳入其他具备条件的行业，充分发挥碳市场的资源配置作用和价格发现功能，实现全社会低成本减排的碳市场目标。

建立配额分配长效机制。一是充分考虑煤电企业在电力系统中的作用和实际经营困难，以强化中短期内煤电基础保障和应急调峰的作用，稳定能源供应。将基准线下调水平控制在合理范围，减少企业负担。二是尽快明确配额分配相关政策，如，基准线收紧尺度和更新的时间尺度、存量配额结转原则等，以使企业有明确的市场预期，不断激励企业自发开展节能降碳。三是调整基准线设置(如，补增600兆瓦等级基准线、适当调大燃气机组供电基准值、扩大负荷率修正系数适用范围、调大低负荷时的负荷系数修正系数值)，以充分体现对大容量、高参数、低排放机组和深度调峰机组的正向激励作用。四是设置配额调节机制，避免配额过松或过紧对企业正常生产运行和对碳市场稳定运行带来影响。

优化碳排放数据监测报告与核查机制。一是加快研究符合国情的缺省值法。以IPCC国家温室气体清单指南和我国省级温室气体清单中对不同煤种给出的单位热值含碳量推荐值为参考依据，研究符合我国国情的单位热值含碳量缺省值，从管理环节、管理成本、数据真实性等方面对缺省值法与实测法进行对比分析，选择有利于规范行为、提高效率、降低成本的科学管理路径。二是鼓励企业选择在线连续监测方法获取二氧化碳排放数据。核算法和CEMS法都有系统误差，相比人为因素误差，系统误差可以通过技术手段加以解决。而人为因素导致的误差，由于其点多面广、难以预测且管理难度大。CEMS已在燃煤电厂长期普遍使用，在二氧化硫、氮氧化物、烟尘监测中积累了大量经验，并作为固定源环境执法的依据。电力行业标准《火电厂烟气二氧化碳排放连续监测技术规范》(DL/T2376)也已经出台。建议鼓励并认可企业采用CEMS获得的二氧化碳排放量数据。三是完善碳排放核查质量管理体系建设。加大投入，加强管理，加强碳排放核查能力建设，真正发挥对碳排放数据质量管理的监督指导作用。

进一步协调完善市场机制。面对电力清洁低碳转型，针对不同电源类型、技术水平、发展阶段，需要碳市场、绿电市场、CCER机制等多种机制协同优化，统筹发挥政策合力，但要避免政策交叉和重复监管。例如，通过电力市场将碳市场形成的碳价成本传导至社会层面，从而使低碳发展的价值真实地体现在具体企业的经济活动和生产运行中，促进全社会低碳发展。尽早明确CCER抵销机制规定，尽快明确准入条件，重启项目审批。

企业层面

高度重视碳市场对企业的转型促进作用。根据国家“双碳”目标，完善应对气候变化制度体系建设，规划企业低碳发展战略。一方面加快企业火电布局调整和结构优化，另一方面促进可再生能源发展，降低单位发电量碳排放强度。强化产业链上下游的伙伴关系，与产业链合作伙伴、消费者协力推动建设产业低碳生态圈。

做好碳资产管理。强化碳资产管理的制度建设，搭建碳资产管理信息化系统平台，提高企业精细化运营管理水平和数据质量;探索实现企业碳管理系统与全国排污许可证信息管理平台等国家系统的对接，减少重复填报，实现数据共享;挖掘CCER减排潜力，开发CCER项目，拓展减排领域;积极利用碳金融工具，充分挖掘碳配额的金融价值，充分发挥金融在优化资源配置的作用。

持续开展能力建设。通过多层级、分区域、分职责的培训加强人才队伍建设，提高岗位人才碳管理能力。规划技术创新战略，加快清洁能源技术、储能技术、碳捕集碳利用技术的创新研发和示范项目的应用布局，有效推动绿色低碳发展。

行业协会层面

加快推动建立发电行业碳排放数据质量管理自律体系。组织制定有关行业规范，推动督促电力企业守法守规参与碳市场。组织企业开展碳排放数据自查和互查，加强交叉检验，预判数据风险，发现数据问题，推动问题解决，提升数据质量。

协助政府做好企业数据质量监督整改工作及人才培养体系建设。鉴于碳排放管理员新职业已纳入职业分类大典，建议中电联加快推进碳排放管理员人才培养体系建设，建立健全职业能力评价机制，辅导企业贯彻落实碳市场规定，提升行业合规开展碳数据质量管理的能力。

探讨依托行业协会设立碳交易仲裁机构。协调碳排放交易中存在的问题、障碍和企业间的纠纷以及开展异议复核等。

本文刊载于《中国电力企业管理》2022年12期

作者：中国电力企业联合会

课题组组长：潘荔

成员单位：有关副理事长单位

主笔人：石丽娜、杨帆、雷雨蔚、汤斌、李佩佩、曾媛